地方人大及其常委会是依法行使监督职能的国家权力机关，担负着推进法治进程的重要任务。历史进程选择法治，因为和人治相比，法治的意志更坚强，处置更公平，监护更有力。法治，作为一项宏大的系统工程，从来都不是一朝一夕之功。在新形势下，发挥人民代表大会及其常委会在民主法制建设中的作用，认真履行人大职责，促进法治进程，为加快建设社会主义法治国家作出贡献，这方面还需要进一步研究与探索。本文作者拟就这方面的问题提出几点肤浅的思考：

　　一、成功的实践与启示

　　建设社会主义法治国家是中国人民孜孜以求并坚持不懈为之奋斗的伟大事业。60年前新中国的诞生，特别是1954年第一部宪法的制定，为建设社会主义法治奠定了政治基础；30年前开始的改革开放，特别是中国特色社会主义道路的开辟，开启了我国社会主义法治建设的新时期。

　　30年来，党领导人民不懈探索，成功开创了中国特色社会主义法治道路。20世纪70年代末至80年代，我们党深刻汲取“文化大革命”中法制建设遭到严重破坏的惨痛教训，明确提出和贯彻有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的社会主义法制原则，制定公布了我国现行宪法和刑法、民法通则、刑事诉讼法等一批基本法律，在社会主义法治建设上迈出了重要步伐；20世纪90年代，适应我国发展社会主义市场经济的迫切需要，适应广大人民对发展社会主义民主政治的迫切期待，党中央又明确提出了依法治国基本方略，并将其载入宪法，揭开了我国社会主义法治建设的历史新篇；进入21世纪，适应全面建设小康的社会的新形势、新任务，我们党又再次明确提出要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，开创了我国法治建设的崭新局面。

　　30年来，我国社会主义法治建设取得了伟 大的历史性进步。人大立法工作成就巨大，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成；人大监督法治政府建设稳步推进，依法行政能力不断增强；司法体制和工作机制改革逐步深化，中国特色社会主义司法制度不断完善；普法教育深入开展，全民法治观念、法律意识和社会法治文明程度不断提高；社会主义法治思想日益丰富发展，社会主义法治理念逐步深入人心。

　　30年来，随着改革开放的步伐加快，各级人大及其常务委员会认真履行宪法和法律赋予的职权，始终把民主法制建设作为自己的重要职责，从加强法制宣传教育着手，人民群众法制观念，促进依法行政、公正司法，深入推进依法治理工作；始终把改革发展的难点问题和人民群众关心的热点问题作为重点，开展工作监督和法律监督，促进和支持“一府两院”开展工和；始终把服务代表作为人大工作的重心，保障人大代表和人民群众参与管理国家和社会事务的民主权力，促进基层民主政治建设；始终把加强自身建设放在重要位置，坚持学习法律法规，不断探索实践，为人大常委会依法、规范、有效地履行职责提供了有力保障。三十年人大工作实践告诉我们，只有坚持人民代表大会制度，关注民生，服务大局，紧紧依靠人大代表，依法行使职权，勇于开拓创新，才能使人大工作充满活力，才能使民主法治的进程得以顺利发展。

　　在一个拥有13亿人口的发展中大国进行社会主义法治建设，是一项前无古人的伟大实践。几十年来法治建设的经验表明，我们既要遵循人类法治文明发展的一般规律，又要体现社会主义的本质特征；既要继承发扬我国优秀的法律文化传统，又要借鉴吸收世界优秀的法律文明成果。在实践中，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，充分发挥各级人大作用，已经形成了一条符合我国国情、反映人民意愿、顺应时代潮流的中国特色社会主义法治道路。只有坚持依法治国基本方略不动摇，充分发挥各级人大及其常委会的作用，加快建设社会主义法治国家，我们国家才有光明前途，人民才有美好未来。

　　二、面临的问题与矛盾

　　依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，它的实质是法治，这对于一个曾经有着两千多年封建历史，至今仍然是一个人口众多、经济欠发达的发展中大国，无异是一场没有硝烟的“战争”。当前，我国的民主法治建设进入了一个新的重要的快速发展时期。然而，由于受政治、经济、文化、社会等各种条件的制约，我国的民主法治建设还比较滞后，在民主法治方面还存在一些“不和谐”的现象和矛盾。

　　（一）当前面临的深层次问题

　　1、依法治国与党的领导体制的关系。表现在党的组织与立法的关系尚未理顺，党的组织与执法机关、司法机关的关系尚未理顺。

　　2、依法治国与现行国家权力结构的关系。表现在人民代表大会作为权力机关其实际权力并未完全到位；行政权对立法权的干预过大，立法中的部门利益严重，司法权的独立程序较低，抗干预能力较差。社会主义民主制度还不够完善，人民代表大会的作用发挥不够充分，民主实现程度总体上还不高，社会有序运行所需的法律、体制、机制、秩序、规范、组织、管理等还不够完善。

　　3、依法治国与现阶段政府角色的关系。与西方国家不同，在我国，市场经济的启动，法治国家的提出是国家和政府，而不是来自社会。这一特点，就使我国的法治从一开始就具有双重任务：一方面要保证政府实施有效管理，赋予权力；另一方面又要对政府的权力进行监督。在某种意义上，前者的重要性要大于后者。

　　（二）法制建设的内部矛盾

　　1、立法数量民立法质量之间的矛盾。民主立法和科学立法还不够，我国现有的法律与社会主义法治国家的目标还有差距，特别是立法的领域有待拓宽、数量有待增加、质量有待提高。表现在：重立法速度，忽视立法的质量。（1）法律体系内部不协调。如：法律规范内容重复；出现立法空白造成无法可依；法律规定过于原则，执行人员不好操作；法律规定不严谨，用词用语不准确、不规范等；（2）法律之间不配套。有实体法没有程序法，或有程序法没有实体法；（3）法律之间相冲突；（4）立法的效率不高。立法不适应市场经济的要求，该出台的法律不能及时出台，社会生活所急需的法律还没有到位；（5）有些部门在立法时对自己的利益进行保护，扩大自己的权力范围，破坏了法制统一，有损于法律的权威。

　　2、严格执法与执法机关能力之间的矛盾。目前，执法机关的执法能力不适应执法工作的要求。（1）执法体制不顺。执法机构之间权限划分不清，执法重复、执法空白严重；（2）执法队伍力量薄弱；（3）执法手段落后；（4）执法人员素质不高。

　　3、法律监督没有到位，监督机制没有真正形成。上对下，下对上，同级之间的监督，事前、事中、事后的监督机制没有形成，监督在某种程度上还没有发挥作用。尤其表现在民主法治对权力的制约和监督力度不够，部分单位和部门内部监督制约机制不全，监督不到位，制约不得力，导致有的地方和有的人权力失控，滋生腐败。部分行政机关和行政执法人员法治观念淡薄，依法行政、依法决策水平不高，司法不公、徇私枉法、执法犯法的现象仍不同程度存在。此外，人口资源环境问题、非法用工、虐待民工、“公路三乱”、教育乱收费、招商承诺不兑现等一些“不和谐”的现象依然存在，有些对社会影响还比较严重。

　　4、法律工作者素质不高，不适应法治的要求。法律专业人员少，一些人大代表的素质还有待提高，参政能力有待加强；司法人员的素质和律师队伍素质有待提高和加强。

　　5、公民的守法观念与加强法制的社会要求之间还存在着很大的差距。一方面就社会成员对法治的希望而言，加强法制的社会要求从来没有像现在这样迫切；另一方面从人们遇到具体的法律问题和利益冲突所选择的解决方式来看，规避法律的社会行为又大量存在。对一些现有的制度不遵守，法律还没有权威，老百姓还不信法，当发生纠纷时，不找法律找关系。因此，全民的法律意识有待于强化。要合理解决这些问题，都有赖于民主制度的健全和法治手段的完善。因此，履行人大职责，促进法治进程，各级人大任重道远。

　　三、思路与对策

　　面临上述法治进程中存在的一些问题与矛盾，人大怎样认真履行职责，促进法治进程呢？笔者认为：

　　（一）履行人大职责，促进法治进程，必须充分发挥人大依法监督的职能作用

　　江泽民同志曾经指出，在我们国家生活的各种监督中，人大作为权力机关的监督是曾经最高层次的监督。人大监督是代表国家和人民的具有法律效力的监督，目的在于确保宪法和法律得到实施，确保公民的合法权益得到切实尊重，保障行政和司法权力得到正确行使。因此，作为地方国家权力机关的人大及其常委会，必须充分发挥其监督职能作用，进一步增强监督意识，敢于善于运用法律规定的形式，用足用好权力机关特有的、较为严厉和具有强制性的“硬性”监督方式增强监督的力度，以确保法治进程的顺利进行。

　　要认真履行地方人大及其常委会监督职能，保证严肃执法、公正司法，促进法治进程。首先，加强对人大监督职能的认识，这是法治的前提。在现阶段，由于人们的民主法制意识还较淡薄，认为大政方针是党委定，具体工作是政府抓，人大行使职权是多余的。由于舆论和环境的影响，人大自身也不同程度地存在着重程序轻实质、重决定轻监督、怕越权、难依法等问题。因此，进一步提高对地方人大监督职能的认识，是推进法治的前提，这个问题不解决，人大监督不可能到位，人大监督职能就不能充分发挥，人大依法监督就是句空话；其二，增强各级领导成员的法律意识是法治关键。法治的落脚点是依法办事，严格执法。有法不依，则从根本上损害了法治的基石，贬斥了法律的尊严。从当前社会现象看有法不依，执法不严的现象时有发生，除了中国几千年来的“人治”观念和队伍素质不高的因素外，确有部分领导成员法制观念薄弱，虽然守法的主体是普通公民，但执法的主体则是各级领导和执法、司法队伍。他们的法治意识强弱，直接影响到法治的进行，因此，切实加强各级成员的法律意识，是法治的关键。确切地讲，对法律权威和法律实效，最大的阻力，不是来自一般公民，而是来自某些领导干部和国家工作人员。如果把法治片面作为“治民”的手段，这就是对法治的亵渎。“法之不行，自上犯之”就是说，依法治理必须首先依法治“官”。只有先治好了“官”，只有加强了党的各级领导成员的法治意识，才能有一个良好的法治环境，才能确保法治的顺利进行。

　　（二）履行人大职责，促进法治进程，必须增强人大监督工作的实效

　　“法治”是实现需要强有力的监督，依法治理更需要行之有效的监督和制约。一是要加大法制宣传教育力度。人大对“一府两院”干部任前法律知识考试是法制宣传教育，提高干部的法律意识和法制观念的重要措施和手段，是增强人大监督工作实效的基本保证。要实行依法治理，人大及其常委会就要建立起对“一府两院”干部任前法律考试制度，加强和完善这项制度。二是要进一步完善执法责任制。抓好以推行执法责任制为核心的执法制约机制的运行，督促“一府两院”严格执法，充分发挥人大常委会在促进法治进程中的监督保证作用，促进政府依法行政、司法机关公正司法。在推行部门执法责任制过程中，实行党委领导、人大监督、“一府两院”组织实施，确保执法责任制的整体推进，是增强人大监督工作实效的中心环节。三是要建立和完善错事、错案追究制度，对不依法行政、不公正司法和贪赃枉法的人和事必须严肃查处。抓好司法评议、述职评议为重要内容的执法监督，保证法律的有效贯彻实施，充分发挥人大常委会在依法治理中的促进作用，把人大的监督职能落到实处。只有这样，才能增强国家机关工作人员的法制观念，促进一府两院依法行政、严格执法，全面推动依法治理工作的深入开展，收到良好的效果。

　　（三）履行人大职责，促进法治进程，必须加大贯彻实施监法督的力度

　　其一，加大人大贯彻实施监督法力度，是促进依法行政、维护司法公正的重要举措。依法行政、公正司法是推进社会法治化需要解决的核心问题。从我国的法律体系看，我国经济社会领域80%左右的法律法规都是由行政、司法机关执行的，督促“一府两院”严格执法，对于依法行政、公正司法，维护公民合法权益至关重要。监督法是一部加强对“一府两院”监督的重要法律，它明确了监督的主体、对象和内容，规范了监督程序。各级人大常委会应严格执行监督法，进一步增强监督工作的实效；每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普通关注的重大问题，有计划地听取和审议“一府两院”的专项工作报告，加强对审议意见的督办，确保国家的方针、政策得到正确贯彻；加强执法检查工作，完善工作机制，改进检查方式，推进法律法规在本行政区域内有效实施；加强计划和预算审查监督，实现从程序性向实质性监督转变，推进公共财政建设；适时运用质询、特定问题调查、撤职等手段，增强监督的刚性。各级人大应充分发挥这些监督方式的法定职能作用，督促政府及其工作人员在宪法和法律规定的权限范围内行使管理权，提高行政管理法治水平，防止行政机关及其工作人员滥用权力，推进依法行政和法治政府建设；促使司法机关严格依法办案，按照公平、正义的法律原则行使司法权，规范司法行为，促进司法公正，维护司法权威。

　　其二，加大人大贯彻实施监督法力度，是培育法治理念、弘扬法治精神的重要实践。法治精神的培育是一项艰巨的系统工程，需要遵循其固有的规律去积极推进。法治精神不是天生的，它来源于人们长期的社会实践，尤其是人们的法律实践。正是人类无数次的法律实践的成功经验和失败教训才共同凝结成了对法治的精神追求和向往。因此，法治精神的培养，不仅需要开展法律宣传教育，更重要的是要充分重视法治实践的基础性作用。人大监督，既是国家权力机关的重要职能，同样也是法治宣传教育和法治实践教育的重要载体。第一，监督法的制定颁布过程就是一次生动的法治实践教育过程。监督法草案历经20年出台，它是随着我国民主法制建设的进步而适时出台的，同样见证了民主法治的艰辛历程，开展监督法宣传教育，能进一步提高公民的民主法制意识。第二，推进监督法贯彻实施，有利于在全社会确立权力必须接受监督和制约的理念，有利于强化行政权、司法权接受监督的意识。实施监督法，能促使“一府两院”充分认识对人大负责、受人大监督是法定的义务和责任，充分认识权力不受监督必然导致滥用和腐败，进而不断增强接受人大监督的自觉性和主动性。第三，贯彻实施监督法，有利于培育人民追求和遵循公开、透明的法治精神。监督法规定，年度监督工作计划，相关报告及审议意见，“一府两院”关于审议意见的研究处理情况报告等，都应向代表通报，并向社会公开，这是监督法的一大特点，充分体现了现代法治社会公开、透明及权力必须接受人民群众监督的原则和要求。各级人大要按照监督法要求，做好相关工作。在公开过程中，既注重宣传相关法律知识，又坚持以案释法，使人民群众“润物细无声”地达到对法律的认同，被法律同化，形成法律习惯，逐步提高法律素养、培育法治精神，在全社会塑造知法守法、推崇法律、维护法治的新型公民。

　　（四）履行人大职责，促进法治进程，必须坚持用科学发展观指导人大监督工作

　　胡锦涛总书记曾在2004年9月19日《做好当前党和国家的各项工作》一文中指出：树立和落实科学发展观，要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，进一步发展社会主义民主政治，着重加强法制建设。科学发展观是党在新世纪新阶段的执政理念和执政方略，是推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设必须长期坚持的指导方针。人大工作是党的工作的重要组成部分，担负着保障宪法法律实施，推动物质文明、政治文明、精神文明与和谐社会建设协调发展的重任。人大要依法行使好监督权，必须以科学发展观为指导，以贯彻实施监督法为契机，坚持与时俱进，不断取得新进展，促进法治进程。

　　一要坚持宏观监督与微观监督相结合。坚持抓大事、管大事、议大事，是人大履行监督职权的原则。要充分认识到，人大监督针对的是“一府两院”带根本性、全局性的问题，而非个体的、事务性的具体工作。要善于通过具体工作发现宏观的、重大的问题，善于从机制和制度层面上去解决问题，善于解决一些具有代表性、规律性的问题，对重大原则问题要敢于较真，对具体工作则不加干涉。二要坚持全面监督与重点监督相结合。按照“五个统筹”的要求，既要对涉及地方科学发展与和谐社会建设的工作全面实施监督，防止顾此失彼，又要坚持少而精，增强监督的针对性。三要坚持监督事与监督人相结合。人大监督既包括法律监督，又包括工作监督，既对宪法和法律的实施情况进行监督，又对其产生的国家机关工作情况和由其任命的公职人员工作情况进行监督、考核。因此，要加强对工作情况、执法情况监督以及建立奖惩制度等形式，切实增强监督的权威性。四要坚持监督与支持相结合。人大在监督过程中，要加强与“一府两院”的沟通与联系，取得彼此信任，相互理解，对他们的工作，到位不越位，参与不干预，支持不代替，肯定正确的行为，纠正失误的作法，对于“一府两院”具有开拓性的改革举措要予以充分的支持。只有这样认真履行人大职责，才能极大促进法治进程，为建设社会主义法治县、法治市、法治省、法治国家作出巨大贡献！